3035 – «60e anniversaire de la Ve République, ou la mélancolie constitutionnelle»& Qu’ont changé les vingt-quatre révisions de la Constitution ?

  1. «60e anniversaire de la Ve République, ou la mélancolie constitutionnelle»

  2.  Qu’ont changé les vingt-quatre révisions de la Constitution ?

 

FRANCE Par Jean-Eric Schoettl XVM7f4792ae-c728-11e8-ba15-0a85a59e020d

Par Jean-Eric Schoettl – Publié le 03/10/2018  – Le Figaro & Fondation-Res-publica

TRIBUNE – Secrétaire général du Conseil constitutionnel de 1997 à 2007, Jean-Éric Schoettl porte un regard inquiet sur nos institutions, alors que la Ve République souffle ses 60 bougies. L’édifice gaullien a rendu de grands services et mériterait plus de gratitude, juge-t-il. Plus grave encore, les révisions constitutionnelles successives depuis trente ans ont transformé la Constitution en «réceptacle de démissions démocratiques», s’alarme-t-il.

Éprouve-t-on en France cet amour de la Constitution qu’on rencontre aux États-Unis (où elle est une référence vénérée) ou en Allemagne (où, pour les raisons historiques que l’on sait, le seul patriotisme qui vaille est le «patriotisme constitutionnel»)?

On n’oserait l’affirmer. Preuve en est que, dans un pays pourtant porté aux commémorations, le soixantième anniversaire de la Constitution de la Ve République (il en fut de même du quarantième et du cinquantième) est en passe de se dérouler sans faste particulier.

Pourtant, la Constitution de la Ve République, patrimoine commun de la Nation, mériterait de notre part quelques égards et un peu de gratitude, au moins rétrospectifs.

Approuvée par près de 80 % des Français il y a soixante ans, elle a tiré la France d’une période de troubles qui menaçaient de s’aggraver dramatiquement. Férocement combattue au départ par une partie de la classe politique, elle a réussi à se rallier (à très peu de chose près) l’ensemble de celle-ci après que la gauche, ayant pris les manettes de l’État en 1981, s’est trouvée fort à son aise avec ses institutions. Faisant preuve d’une souplesse et d’une solidité inattendues à l’origine et sans précédent depuis la fin de l’Ancien Régime, la Constitution de 1958, amendée par l’élection du chef de l’État au suffrage universel en 1962, a surmonté tous les «crash tests» auxquels l’a soumise l’histoire contemporaine (décolonisation, Mai 68, alternances, cohabitations, crises financières). Sous son ombre protectrice, notre pays a connu jusqu’à la crise pétrolière de 1973 une remarquable période de dynamisme économique, de mieux-être social et de tranquillité civile. La promesse originelle de stabilité gouvernementale a été tenue jusqu’ici. Soixante ans (bientôt un record) et pas de contestation majeure: ce petit miracle consensuel au pays des Gaulois réfractaires appellerait un minimum de dévotion.

D’où vient alors la froideur envers la Constitution?

Une première explication est que, contrairement à l’Allemagne, la France n’a pas un besoin vital de patriotisme constitutionnel, parce qu’elle conserve une forme traditionnelle de patriotisme. Un patriotisme certes un peu groggy à force de mondialisation et de repentance, mais qui se réveille au lendemain d’un attentat, de la disparition d’une grande figure nationale ou d’une victoire sportive.

La deuxième explication est que «Constitution» rime avec «institutions». Or, les mécanismes institutionnels ne passionnent pas l’opinion, même s’ils sont l’horloge interne de la démocratie. La plupart de nos concitoyens entretiennent avec ces mécanismes le même type de rapport qu’avec les puces électroniques de leurs smartphones: ils y voient des «boîtes noires» dont il convient seulement d’attendre qu’elles assurent les fonctionnalités requises.

N’est-il pas légitime, au demeurant, que la première demande citoyenne à l’égard d’un régime institutionnel soit non de lui voir prendre un tour présidentiel ou un profil parlementaire, mais de permettre aux pouvoirs publics de conduire des politiques répondant efficacement aux préoccupations quotidiennes des gens ordinaires (chômage, désindustrialisation, sécurité, immigration, environnement)? Comment blâmer nos concitoyens de trouver lointaine et non prioritaire (même si elle est en réalité importante du point de vue de la qualité du travail législatif) la question de savoir si le texte d’un projet de loi discuté en première lecture, devant la première assemblée saisie, doit être celui du gouvernement ou bien celui amendé par la commission compétente (comme c’est le cas depuis la révision constitutionnelle de 2008 sauf cas particuliers, NDLR)?

«La Constitution de la Ve République a perdu de sa majesté et de sa crédibilité à force d’être triturée»

Jean-Éric Schoettl

Une troisième explication est que, depuis le début des années 1990, la Constitution de la Ve République a perdu de sa majesté et de sa crédibilité à force d’être triturée.

La Constitution de la Ve République a déjà été remaniée 24 fois depuis 1958, dont 19 fois depuis 1990, c’est-à-dire de plus en plus fréquemment. Et de plus en plus substantiellement.

La révision de 2008 représente à ce jour un record, sur le plan quantitatif, mais aussi du point de vue qualitatif.

Le record est en passe d’être battu avec le cru 2018. Une norme suprême versatile peut-elle être ressentie comme suprême? Plus encore que la loi, la Constitution ne doit être touchée que d’«une main tremblante». Le pli semblait avoir été pris aux débuts de la Ve République, puisque la Constitution ne fut modifiée, dans les trente premières années de son histoire, qu’à une poignée d’occasions, toujours capitales (élection du président de la République au suffrage universel direct en 1962), à chaque fois ponctuellement.

Ce temps est révolu. Au cours des trente dernières années, la Constitution se boursoufle, de révision en révision.

Un quatrième élément d’explication est que le résultat global de ces révisions a été d’affaiblir les pouvoirs issus de l’élection, exécutif et Parlement, souvent au profit d’organes non élus, qu’ils soient supranationaux, juridictionnels ou administratifs, si bien que le représentant se trouve de plus en plus entravé pour répondre diligemment aux aspirations du peuple souverain.

Le résultat global des révisions constitutionnelles depuis trente ans a été d’affaiblir les pouvoirs issus de l’élection, exécutif et Parlement, au profit d’organes non élus

Jean-Éric Schoettl.

Les modifications apportées à la Constitution depuis trente ans ont notamment ratifié des transferts (totaux ou partiels) de compétences régaliennes

  • aux organes de l’Union européenne (monnaie, négociation d’accords commerciaux internationaux, questions migratoires, justice, discipline budgétaire).
  • Elles ont privé l’État national de ses prérogatives traditionnelles dans des matières intéressant les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale.
  • Elles ont consacré la primauté du droit européen – y compris celui issu du droit européen dérivé (directives et règlements) – sur la loi nationale, laquelle est dès lors vouée à n’être qu’une mesure d’application de la directive ou du règlement européens.

Ces abandons de souveraineté se heurtent, lorsqu’ils sont consultés, à une réticence croissante de nos concitoyens.

Le traité de Maastricht n’est approuvé que de justesse lors du référendum de septembre 1992. Le traité «établissant une Constitution pour l’Europe» est rejeté lors du référendum de mai 2005.

Avec l’instauration du quinquennat en 2000, suivie de l’inversion des scrutins présidentiel et législatif (le second se déroulant désormais un mois après le premier), la synchronisation des élections présidentielle et législatives affaiblit le couple exécutif en laissant le chef de l’État seul sur la scène publique, car seul détenteur de l’autorité politique originelle (toutes les autres autorités, y compris la majorité parlementaire, procédant de lui), prisonnier de son programme de candidat et condamné à répondre de tout et à descendre dans l’arène du gouvernement quotidien (on le voit bien, malgré sa volonté de camper une hauteur jupitérienne, dans le cas du président actuel).

La loi constitutionnelle du 1er mars 2005 (relative à la Charte de l’environnement) soumet les pouvoirs publics à de fortes exigences, de fond comme de forme, en matière de décisions relatives à l’environnement. Ces contraintes sont en outre de portée imprécise et leurs conséquences n’avaient guère été anticipées. Ainsi, le contenu normatif du «principe de précaution» n’est pas encore véritablement fixé et cette indétermination même, par l’insécurité juridique qu’elle génère, hypothèque bien des initiatives. La Charte de l’environnement a également malmené une des options premières de la Constitution de 1958 (à savoir la séparation entre le domaine de compétence du Parlement, qui adopte des lois, et le domaine de compétence de l’administration, qui édicte des décrets et des arrêtés, NDLR) en faisant remonter au niveau de la loi les modalités selon lesquelles le public participe à toutes les décisions ayant une incidence sur l’environnement.

Avec l’institution de la «question prioritaire de constitutionnalité»QPC par la révision constitutionnelle de 2008 (cette innovation permet à tout justiciable d’invoquer, lors d’un procès, la non-conformité à la Constitution d’une loi qu’on entend lui appliquer. Le Conseil d’État ou la Cour de cassation, s’ils estiment l’argument sérieux, transmettent la question litigieuse au Conseil constitutionnel, qui statue et peut annuler la loi contestée, NDLR), la loi promulguée devient un énoncé précaire et révocable, grevé de la double hypothèque du droit européen et du droit constitutionnel.

Elle n’exprime plus une volonté générale durable, mais une règle du jeu provisoire, perpétuellement discutable, continuellement à la merci d’une habileté contentieuse placée au service d’intérêts ou de passions privés. Présentée comme un droit nouveau des citoyens, la question prioritaire de constitutionnalité ne sert au mieux que l’infime minorité de ceux qui iront au bout de la procédure.

Pour nous tous, elle se paie au prix fort de l’instabilité législative. Les censures, fréquentes, touchent tant des dispositions anciennes que des textes récents, parfois très récents, conduisant le législateur soit à repenser une législation déjà entrée dans les mœurs, soit à revoir sa récente copie.

Si la Constitution de 1958 a servi pendant longtemps la souveraineté populaire, particulièrement en restaurant l’autorité de l’État, elle est devenue trop souvent, depuis trente ans, le réceptacle de démissions démocratiques.

Toujours porteuse de notre ADN républicain, elle risque, à ce train, de muter en OGM. Comment nos concitoyens ne le ressentiraient-ils pas?

* Conseiller d’État honoraire. Jean-Éric Schoettl a signé un article dans le numéro de la «Revue politique et parlementaire» consacré à «La Ve République face aux révisions: mutations et permanences» (n° 1085-1086, 200 pages, 25 euros), paru en mai dernier.


Cet article est publié dans l’édition du Figaro du 04/10/2018.& SUR RES.PUBLICA  https://www.fondation-res-publica.org/60eme-anniversaire-de-la-Veme-Republique-ou-la-melancolie-constitutionnelle_a1158.html


2 – Qu’ont changé les vingt-quatre révisions de la Constitution ?

REUNION DU CONGRES A VERSAILLES  Emmanuel Macron devant le Congrès à Versailles le 3 Juillet 2017

INFOGRAPHIES – Si elle aboutit, la réforme voulue par Emmanuel Macron sera la 25e révision de la Constitution de 1958. Bilan de ce qu’ont apporté les 24 modifications précédentes, entre 1960 et 2008.

La révision constitutionnelle voulue par Emmanuel Macron sera la vingt-cinquième retouche de la Constitution de la Ve République.

De celle du 4 juin 1960, s’adaptant à l’indépendance des anciennes colonies africaines, à celle du 23 juillet 2008 ayant corrigé trente-huit articles, il y a eu vingt-quatre révisions en quarante-huit ans. Une tous les deux ans en moyenne, même si le rythme a été très variable au fil des présidences. Tout comme l’importance des modifications effectuées.

● Chirac, champion de la révision

Fondateur de la Ve République, le général de Gaulle a peu touché son propre texte: trois révisions seulement en dix ans de présidence. Mais il y a apporté la modification la plus décisive et la plus visible par les citoyens avec l’élection du président de la République au suffrage universel. Pour cela, de Gaulle a tordu sa propre Constitution puisqu‘il la fit adopter par un référendum selon l’article 11, alors que pour réviser la Constitution, c’est par l’article 89 qu’il doit être organisé. La différence? Avec l’article 89, il faut d’abord obtenir un vote conforme des deux assemblées, ce que de Gaulle n’aura pas obtenu, en raison de l’hostilité du Sénat. Président de la Haute Assemblée, Gaston Monnerville, avait parlé de «forfaiture». Mais la force du suffrage universel a balayé le débat juridique.

L’élection du président au suffrage universel a été adoptée le 6 novembre 1962 avec 62,25 % de oui.

Son successeur, Georges Pompidou, ne toucha jamais la Constitution. Il voulut le faire une fois, en proposant en 1973, un an avant sa mort, de passer du septennat au quinquennat. Le projet n’aboutit pas.

François Mitterrand qui, avant d’être élu, fut le plus grand pourfendeur des institutions de la Ve République, en fut ensuite, le gardien sourcilleux

Valéry Giscard d’Estaing révisa deux fois la Constitution. L’année même de son élection, il fit voter l’autre transformation la plus importante pour les institutions.

Le 28 octobre 1974, le Congrès vota une extension du droit de saisine du Conseil constitutionnel. Sous la formulation technique, une révolution politique.

Depuis cette date, soixante parlementaires peuvent demander l’examen d’une loi votée aux Sages de la rue Montpensier. Triple conséquence:

  1. cela renforce les pouvoirs du Parlement,
  2. cela donne des droits à l’opposition – c’est elle qui dans la quasi-totalité des cas use de cette possibilité –
  3. et cela confère un poids réel au Conseil constitutionnel, dont le rôle n’a cessé de se renforcer depuis.

Paradoxe: François Mitterrand qui, avant d’être élu, fut le plus grand pourfendeur des institutions de la Ve République – il écrivit Le Coup d’État permanent – en fut ensuite, le gardien sourcilleux. Il y toucha à peine.

  • Une fois en 1992 pour permettre la ratification du traité de Maastricht,

  • deux fois en 1993, dont une fois pour créer la Cour de justice de la République,

    • à la suite du scandale du sang contaminé qui devait conduire au procès de l’ancien premier ministre Laurent Fabius et de deux de ses ministres.

Élu en mai 1995, Jacques Chirac fit voter sa première révision dès le 4 août suivant. Pour instaurer la session unique au Parlement, cadeau de consolation fait au président de l’Assemblée, Philippe Séguin, à qui il avait préféré Alain Juppé pour Matignon. Et pour élargir le champ du référendum à des sujets de société. Candidat, il avait en effet promis un référendum sur l’éducation… qu’il n’organisa jamais. Sous Chirac, les parlementaires sont régulièrement revenus à Versailles. Pour des révisions en tout genre:

  • instaurer le vote par le Parlement du budget de la Sécurité sociale (le PLFSS),

  • décréter l’organisation «décentralisée» de la République,

  • afficher le principe de «l’égalité entre les femmes et les hommes»,

  • inscrire dans la Constitution la charte de l’environnement,

  • modifier le statut pénal du chef de l’État

  • ou encore graver dans le marbre l’abolition de la peine de mort.

De cadre juridique, la Constitution est devenue, sous la présidence chiraquienne, le réceptacle de toute une série de principes, une sorte de charte de valeurs.

Nicolas Sarkozy mena deux révisions, dont la plus vaste de toute l’histoire de la Ve République. Le Congrès du 23 juillet 2008 concerna trente-huit articles

Après lui, Nicolas Sarkozy mena deux révisions, dont la plus vaste de toute l’histoire de la Ve République.

Le Congrès du 23 juillet 2008 concerna trente-huit articles ; un record. Sarkozy était attaché avant tout à l’idée d’intervenir directement devant les parlementaires réunis en congrès.

Ce qu’il fit une fois, en juillet 2009, tout comme François Hollande, après les attentats de 2015, et Emmanuel Macron, en juillet 2017 ; l’actuel chef de l’État s’est engagé à renouveler l’exercice chaque année.

Sarkozy a profité de cette révision

  • pour limiter à deux le nombre de mandats présidentiels consécutifs,

  • renforcer substantiellement le rôle du Parlement (examen en séance du texte adopté en commission, ordre du jour partagé…),

  • instaurer la question prioritaire de constitutionnalité (QPC)

  • ou créer le poste de Défenseur des droits.

François Hollande, enfin, n’a jamais révisé la Constitution, malgré le nombre de modifications sur lesquelles il s’était engagé: droit de vote des étrangers, inscription de la loi de 1905, retrait du Conseil constitutionnel des anciens présidents de la République.

● 2 référendums, 21 Congrès

La première révision, celle du 4 juin 1960 a été effectuée en application de l’article 85 qui organisait les relations avec les États de la Communauté, c’est-à-dire les anciennes colonies. La ratification passait par un vote du Sénat des pays concernés. Cet article, tombé en désuétude après les indépendances de ces États, a été supprimé en 1995.

Le référendum a été utilisé deux fois, par de Gaulle en 1962, par Jacques Chirac en 2000. Dans les deux cas, il concernait l’élection du président de la République (suffrage universel, quinquennat). Les vingt et une autres fois, c’est par le Congrès que la Constitution a été révisée: un vote à la majorité des trois cinquièmes de l’ensemble des parlementaires (députés et sénateurs) réunis à Versailles. Rappelons que l’article 89 fait du référendum la voie normale de la révision constitutionnelle, et du Congrès une voie alternative si «toutefois» le chef de l’État ne veut pas passer par un référendum.

● Une grande variété de sujets

Les règles concernant le président de la République ont été retouchées à cinq reprises:

  1. élection au suffrage universel (1962),
  2. parrainages portés à 500 (1976),
  3. quinquennat (2000),
  4. statut juridictionnel (2007),
  5. limitation à deux mandats et expression devant le Parlement (2008).

En 1992, il a fallu modifier la loi fondamentale afin de permettre la ratification, qui se fit par référendum, du traité de Maastricht.

Il en fut de même,

  • pour ratifier le traité d’Amsterdam (1999),
  • le traité constitutionnel de 2005,
  • ou celui de Lisbonne (2008).
  • Avec celles destinées à permettre l’adoption d’accords internationaux en matière de droit d’asile (1993),
  • la reconnaissance de la Cour pénale internationale (1999)
  • et celle du mandat d’arrêt européen (2003),

il fallut donc réunir six fois le Congrès pour adapter la Constitution française à une nouvelle donne européenne ou internationale.

À quatre reprises, ce sont les prérogatives ou le fonctionnement du Parlement qui ont été remaniés:

  1. date des sessions (1963 et 1995),
  2. loi de financement de la Sécurité sociale (1996),
  3. ordre du jour (2008).

Il fut question deux fois de la magistrature

(Cour de justice de la République et Conseil supérieur de la magistrature en 1993 et 2008)

deux fois aussi de la Nouvelle-Calédonie (1998 et 2007) ;

deux fois encore de la saisine du Conseil constitutionnel (1974 et 2008) ;

trois fois de questions que l’on pourrait qualifier de société (parité, environnement, peine de mort) ;

une fois de décentralisation (2003).

● Des révisions inabouties

Si l’on avait suivi les présidents de la République, la Constitution aurait pu être davantage révisée qu’elle ne le fut. Une révision a été rejetée. Par le peuple lui-même en 1969 lorsque les Français ont voté non à 53 % au projet de régionalisation et de modification du rôle du Sénat proposé par le général de Gaulle. Un échec qui, comme on le sait, a conduit à la démission du fondateur de la Ve République. L’autre référendum perdu, celui du 29 mai 2005 organisé par Jacques Chirac sur la Constitution européenne, n’est pas de même nature. La révision constitutionnelle nécessaire pour la ratification de ce traité a bien été adoptée, en Congrès, le 1er mars 2005. Par référendum, c’est le traité lui-même qui a été rejeté, pas la révision constitutionnelle qui le permettait.

Si un des deux référendums a été perdu, jamais un Congrès n’a été perdu, le président préférant toujours renoncer à le convoquer plutôt que d’y être formellement mis en échec

Seize autres projets n’ont pas été menés à leur terme. Certains ont été adoptés par les deux assemblées mais pas soumis ensuite au Congrès parce que la majorité nécessaire des trois cinquièmes semblait hors de portée.

  • Ce fut le cas du premier projet de réduction à cinq ans du mandat présidentiel, porté par Georges Pompidou en 1973,
  • de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature négociée entre Jacques Chirac et Lionel Jospin en 1998.
  • D’autres ont été interrompus faute de vote conforme entre l’Assemblée nationale et le Sénat. On peut citer le projet d’extension du champ du référendum imaginé par François Mitterrand en 1984 pour sortir de la guerre scolaire
  • ou, dernièrement, la déchéance de nationalité tentée par François Hollande au lendemain des attentats de 2015.

Ainsi, si un des deux référendums a été perdu, jamais un Congrès n’a été perdu, le président préférant toujours renoncer à le convoquer plutôt que d’y être formellement mis en échec.

On notera que plusieurs révisions inabouties ont été reprises, et adoptées, quelques années plus tard. À commencer par le quinquennat. Mais aussi le retour automatique au Parlement des anciens ministres, l’exception d’inconstitutionnalité (la QPC), bloquée en 1990, adoptée en 2008, ou la réforme du CSM qui, si elle est adoptée avec la réforme Macron, aboutira à sa troisième tentative.


source/ http://premium.lefigaro.fr/politique/2018/04/24/01002-20180424ARTFIG00205-qu-ont-change-les-vingt-quatre-revisions-de-la-constitution.php

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