Cinq domaines ressortent, tant dans le débat public que dans l’élaboration des politiques européennes, comme les principales menaces transnationales pour la souveraineté stratégique européenne. En effet, diverses puissances instrumentalisent les interdépendances asymétriques dans les domaines des soins de santé, des relations économiques, de la technologie numérique, de la sécurité et des questions climatiques d’une manière qui réduit la capacité de l’Europe à agir de manière autonome et à protéger les intérêts et les valeurs de ses citoyens.
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1. La souveraineté sanitaire
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2. La souveraineté économique
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3. La souveraineté sécuritaire
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4. La souveraineté numérique
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5. La souveraineté climatique
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Conclusion … Reconstruire la souveraineté
Parlement UE de Bruxelles
1. La souveraineté sanitaire
La pandémie de Covid-19 a démontré que la capacité à entretenir et à protéger un système de santé efficace est une question de sécurité, et que l’Union européenne (UE) et ses États membres ne sont pas encore en mesure de maintenir l’autonomie européenne dans ce domaine.
Si l’UE peut compter sur une coopération internationale efficace pour résoudre ses problèmes de santé, elle est néanmoins en concurrence avec ses principaux rivaux pour l’obtention de ressources rares et de technologies clés. Les institutions multilatérales telles que l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ne sont pas en mesure de garantir une telle coopération dans leur configuration actuelle. Dès le début de la pandémie, les États membres de l’UE se sont rendu compte que, malgré leur puissance économique, ils ne pouvaient fournir suffisamment d’équipements de protection médicale en temps de crise. En outre, les systèmes de soins de santé varient considérablement d’un pays européen à l’autre, ce qui rend la coopération et la convergence difficiles — et les Européens encore plus vulnérables.
En réaction, l’UE et ses États membres ont fait d’énormes progrès en un temps relativement court pour accroître leur capacité à protéger leur souveraineté en matière de santé. L’UE a déjà commencé à utiliser son pouvoir réglementaire pour améliorer sa capacité à faire face aux crises sanitaires et à diversifier les chaînes d’approvisionnement en produits médicaux et en équipements de protection essentiels de base.
Dans son discours sur l’état de l’Union de septembre 2020, la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen, a proposé de renforcer l’Agence européenne des médicaments, de commencer à constituer des stocks stratégiques de médicaments et d’autres équipements de santé au niveau de l’UE et de créer une version européenne de la BARDA (Biomedical Advanced Research and Development Authority), l’agence de recherche américaine, afin de stimuler la recherche et le développement en matière de santé en Europe. Il reste cependant beaucoup à faire et il est temps de se demander si l’UE a besoin de plus de compétences en matière de soins de santé.
Parlement UE de Strabourg
2. La souveraineté économique
L’interdépendance économique complexe qui est apparue à l’ère de la mondialisation a créé de multiples dépendances asymétriques qui ont limité la liberté d’action européenne. En effet, l’UE reste très dépendante de chaînes d’approvisionnement mondiales, notamment dans des secteurs clés en Chine tels que l’automobile et l’électronique. Or, comme l’a illustré la crise de la Covid-19, ces chaînes sont vulnérables aux perturbations causées à la fois par des catastrophes naturelles et par des actes humains. L’UE dépend de ressources naturelles rares pour l’énergie et du lithium, du cobalt ou de métaux de terres rares pour la fabrication de produits industriels de haute technologie. Et cette dépendance ne fera qu’augmenter si elle veut atteindre ses objectifs climatiques. La Russie, la Chine, les États-Unis et d’autres pays ont tous essayé d’utiliser leur contrôle sur ces ressources pour obtenir des concessions géopolitiques, avec un succès toutefois limité.
L’UE dépend également du maintien des conditions de concurrence équitables pour que ses entreprises restent compétitives sur le marché international. Or ses principaux partenaires commerciaux, en particulier la Chine, subventionnent largement leurs propres champions nationaux, favorisant leur accès au crédit et faussant ainsi la concurrence.
Enfin, l’UE utilise le système financier international pour placer son épargne, canaliser ses investissements et financer ses déficits publics. Mais ses principaux partenaires, notamment les États-Unis et peut-être bientôt la Chine, utilisent leur contrôle asymétrique et leur capacité à appliquer des sanctions pour promouvoir leurs intérêts géopolitiques.
La première stratégie européenne pour gérer ces types de dépendances consistait à essayer de reproduire autant que possible le système de gouvernance économique européen au niveau mondial. Des organisations telles que le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale et l’OMC sont censées réguler l’exploitation de l’avantage asymétrique. Mais, actuellement, ce système est en déroute. Le différend entre les États-Unis et la Chine a fait courir à l’OMC un risque de désintégration (son cadre de résolution des différends étant déjà inopérant). Pendant ce temps, les Chinois et les Russes s’affairent à construire des institutions et des filets de sécurité financiers alternatifs, tels que la Nouvelle banque de développement, la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures et celles liées la « Belt and Road Initiative ». Ces mécanismes jouent des rôles similaires, mais sans toutes les conditionnalités et réglementations gênantes qui caractérisent le système existant. Ce modèle rend les accords financiers avec la Chine et la Russie beaucoup plus attrayants pour de nombreux régimes dans le monde.
L’UE et ses États membres déploient donc divers efforts pour renforcer le système de gouvernance mondiale. Ils cherchent notamment à conclure une alliance souple avec des pays partageant les mêmes idées, comme le Japon, l’Australie, la Corée du Sud et même l’Inde, qui pourraient former un caucus démocratique. Ces intentions peuvent avoir un certain effet. Mais avec la Chine, la Russie, la Turquie et même parfois les États-Unis qui s’écartent de plus en plus de ce système, il semble insensé de compter sur la gouvernance mondiale pour continuer à protéger la souveraineté économique européenne.
Cela implique que l’effort fondamental d’un programme de souveraineté économique doit consister à réduire les dépendances asymétriques à l’égard des puissances extérieures sans recourir au protectionnisme ni même limiter considérablement le commerce international et les activités d’investissement. La Commission européenne a déjà reconnu cette nécessité d’équilibre entre une plus grande autonomie et l’ouverture dans son effort pour promouvoir une « autonomie stratégique ouverte ». Mais ces dépendances sont nombreuses et c’est une tâche sans fin.
Commission Européenne
3. La souveraineté sécuritaire
L’aspect le plus sacré de la souveraineté est la capacité de défendre la nation contre les menaces extérieures. Depuis la fin de la guerre froide, la plupart des États membres de l’UE ne se sont pas sentis réellement menacés à cet égard. Réunis, ils comptaient parmi les États militaires les plus puissants du monde et s’abritaient derrière la protection des États-Unis. Mais avec l’affirmation de la Chine, la résurgence de la Russie, une Amérique qui se tourne davantage vers l’Indopacifique et une multitude de menaces asymétriques émanant d’autres puissances et d’acteurs non étatiques, ils sont désormais confrontés à de nouvelles vulnérabilités en matière de sécurité, contre lesquelles ils n’ont pas la capacité de se défendre seuls.
En toutes circonstances, la sécurité restera une compétence des États membres et ces derniers continueront de posséder la grande majorité des capacités de sécurité. De même, les Européens continueront à vouloir la coopération et l’assistance des États-Unis dans ce domaine tant qu’elles leur seront proposées. Mais il est devenu évident que la coopération et la coordination au niveau européen jouent un rôle croissant pour renforcer les capacités des États membres et réduire la dépendance à l’égard des États-Unis.
Ces capacités sont de plus en plus nécessaires. Au-delà des fragilités traditionnelles, la Russie a mis au point des moyens novateurs pour transformer l’interdépendance asymétrique en vulnérabilités sécuritaires. Les efforts dits « hybrides » vont des cyberattaques contre les systèmes d’information critiques à l’interruption de services essentiels (tels que l’approvisionnement en énergie ou les services financiers), en passant par l’érosion de la confiance du public dans les institutions gouvernementales et l’approfondissement des divisions sociales. Ces techniques ne sont évidemment pas nouvelles, mais l’économie numérisée de l’UE et sa société de plus en plus ouverte et interconnectée ont fourni beaucoup plus de points d’attaque que par le passé. Les menaces hybrides visent souvent des zones plus larges qu’un seul État membre et peuvent saper l’unité de l’UE ou déstabiliser son environnement immédiat, par la désinformation, l’ingérence dans les élections et l’utilisation de mandataires pour diviser les sociétés.
Malgré ces problèmes, au niveau conceptuel, la sécurité est l’aspect le plus développé de l’agenda de la souveraineté. Le long débat sur la défense européenne et l’autonomie stratégique a débouché sur le « processus de la Boussole stratégique (2) », qui vise à préciser comment les grandes priorités définies dans la stratégie globale de l’UE peuvent être mises en œuvre et quelles capacités elle doit fournir. L’exercice a débuté l’année dernière par une analyse commune des menaces ; la première tentative de ce type au niveau européen. Le projet de la Boussole stratégique pourrait en effet contribuer au développement d’une culture européenne commune de la sécurité, qui fait cruellement défaut, et aider à combler le fossé entre la réalité des défis en matière de sécurité et le développement des capacités européennes.
4. La souveraineté numérique
Dans un monde de plus en plus numérique, la question de savoir qui possède les technologies de l’avenir, qui les produit, et qui fixe les normes et réglemente leur utilisation est devenue centrale dans la compétition géopolitique. Les nations du monde entier tentent de façonner l’évolution des nouvelles technologies et de s’approprier les avantages — tant économiques que géopolitiques —qui découlent de cette ère d’évolution technologique rapide. Si les Européens veulent profiter de ces avantages, s’assurer que leur politique reste exempte d’une désinformation qui les diviserait, et décider qui peut connaître leurs informations les plus personnelles, ils devront participer à cette lutte.
Pour ce faire, ils doivent relever plusieurs défis. De nombreux États membres de l’UE possèdent des entreprises technologiques de classe mondiale, une main-d’œuvre bien formée et une forte capacité de recherche et de développement. Mais ceux-là ont eu du mal à transformer ces atouts en influence géopolitique. L’Europe, comme l’a dit le sociologue Anthony Giddens (3), « se trouve prise en sandwich entre les États-Unis et la Chine, avec une Russie numériquement malveillante sur les côtés ».
Les questions numériques suscitent une grande activité à Bruxelles, qu’il s’agisse de la loi sur les services numériques ou des efforts visant à établir une économie européenne des données. Il est clair qu’une grande partie de la réponse réside dans l’amélioration de l’environnement au sein du marché unique européen pour l’innovation et l’esprit d’entreprise, en promouvant, par exemple, des marchés de capitaux qui pourraient mieux soutenir les start-up. Et au-delà de ces questions internes déjà difficiles, les Européens ont besoin d’une stratégie pour rivaliser avec le reste du monde. Mais il n’est pas évident de savoir s’il existe une position européenne sur les questions de souveraineté numérique, ni même si la plupart des États membres de l’UE en souhaitent une. Les différences d’approche et de position sur les questions réglementaires, telles que la réglementation du contenu, sans parler de la concurrence intraeuropéenne pour les emplois de haute technologie, signifient que l’UE part désavantagée dans la compétition géopolitique avec des acteurs politiques plus cohérents tels que la Chine et les États-Unis.
Compte tenu du comportement des autres pays, il est clair que les Européens doivent désormais réfléchir à la manière d’adapter le marché unique aux nouvelles réalités numériques et d’exercer son pouvoir réglementaire pour façonner l’environnement international. Le RGPD (Règlement général sur la protection des données) fournit un modèle à cet égard : il a obligé les entreprises du monde entier à se conformer aux pratiques européennes en matière de protection de la vie privée et a encouragé l’adoption de réglementations similaires dans d’autres juridictions, notamment dans diverses régions des États-Unis.
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5. La souveraineté climatique
L’UE est extrêmement vulnérable à l’impact de la crise climatique. Les Européens en subiront non seulement les conséquences directes, sous la forme d’événements météorologiques extrêmes, de pénuries d’eau et de perte de biodiversité, mais aussi les conséquences indirectes, avec une augmentation des conflits et des migrations dans leur voisinage. En 2017, les évènements météorologiques extrêmes lui ont coûté (4) près de 14 milliards d’euros. Ce montant pourrait passer à 120 milliards d’euros avec une nouvelle augmentation de 1 °C de la température. Le projet COACCH (5) — pour Co-designing the Assessment of Climate Change costs —, financé par l’UE, estime que le coût économique de la seule élévation du niveau de la mer en Europe sera de 135 à 145 milliards d’euros dans les années 2050. Ce chiffre atteindra 450 à 650 milliards d’euros dans les années 2080 s’il n’y a pas eu d’ici là un changement des pratiques.
Malgré ces coûts locaux considérables, le changement climatique est un problème mondial et, là encore, l’UE dépend des autres pour soutenir son programme écologique. Comme l’Europe produit moins de 10 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre, elle doit dépasser ses frontières (6) avec le Green Deal européen, que la Commission européenne a proposé en décembre 2019. Actuellement, des acteurs tels que la Chine peuvent profiter de l’engagement de l’Europe en faveur de la décarbonation — en produisant des biens moins chers et moins neutres en carbone que leurs concurrents européens — tout en pénétrant le marché européen. En bref, en l’absence de pression européenne, il n’est pas évident que la plupart des autres puissances suivent l’exemple de l’UE et réduisent leurs émissions. Ainsi, la seule façon pour l’Europe d’atteindre ses objectifs de décarbonation est de sortir de ses frontières. Il est peu probable que l’UE soit en mesure d’inciter les grands émetteurs à prendre les engagements nécessaires en matière de réduction des émissions dans le cadre de cette négociation mondiale, à moins qu’elle ne soit prête à exercer un effet de levier et à déployer d’autres instruments de son pouvoir. C’est ce qui a conduit la Commission européenne à lancer l’idée d’un mécanisme d’ajustement aux frontières du carbone, afin d’encourager l’importation de biens à moindre intensité de carbone et de soutenir la compétitivité de l’UE pour la mise en œuvre du Green Deal européen. Ce mécanisme pose un défi assez fondamental à ses partenaires commerciaux (en particulier la Chine), qui le considéreront comme protectionniste. En particulier à l’extrémité inférieure de la chaîne de valeur, où les marges bénéficiaires ne sont pas particulièrement élevées. En effet, les produits manufacturés chinois pourraient perdre leur avantage comparatif en termes de prix (et donc leur attrait), ce qui inciterait l’industrie européenne à s’approvisionner auprès de partenaires plus « verts ». La nouvelle administration Biden pourrait également ouvrir la voie à la formation d’un « club climatique (7) » et à l’introduction conjointe de l’ajustement carbone aux frontières.
Conclusion … Reconstruire la souveraineté
Chacun de ces cinq agendas de souveraineté représente un énorme défi pour l’UE et ses États membres. Ensemble, ils impliquent la nécessité de récupérer la souveraineté stratégique et de repenser l’ensemble du modèle de mondialisation qui a sous-tendu la politique étrangère européenne au cours des dernières décennies. Car la mondialisation a également entraîné des dépendances asymétriques à l’égard de plusieurs pays — par exemple, de la Chine pour les équipements de base, des États-Unis pour l’accès aux marchés financiers en dollars et de la Russie pour l’énergie — qui parfois les exploitent à des fins géopolitiques. Il ne s’agit pas d’un conseil de protectionnisme ou de découplage — ce serait le comble de la folie de croire que la quête de souveraineté stratégique justifie un repli sur l’isolationnisme. Dans le même temps, la simple résilience face à une telle concurrence ne suffit pas. Les Européens ont besoin d’un programme de souveraineté proactif capable de projeter la puissance européenne et d’évaluer ces déséquilibres, de les réduire et de s’en protéger.
Les Européens doivent donc clairement renforcer le pouvoir des institutions internationales pour maintenir des marchés ouverts, tout en se protégeant et en préservant la capacité de se défendre contre la coercition économique. L’UE doit ainsi commencer à considérer sa capacité normative comme un outil géopolitique qui peut l’aider à se prémunir contre les vulnérabilités créées par la mondialisation et les dépendances asymétriques.
Le moment est propice pour le faire. La Covid-19 a contribué à créer un moment européen et à rendre l’idée de souveraineté concrète et urgente pour le public, ainsi que pour les décideurs. Elle a démontré avec une parfaite clarté comment, dans un monde interdépendant, la souveraineté stratégique européenne est vulnérable aux évènements qui se produisent dans les régions les plus éloignées du globe.
Notes
(1) Ce texte est une version réduite de l’article « Sovereign Europe, dangerous world : Five agendas to protect Europe’s capacity to act », paru sur le site de l’ECFR le 1er décembre 2020 : https://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/
(2) « Strategic Compass ; developing strategic principles », 25 août 2020 (https://www.eu2020.de/eu2020-en/news/article/eu-defense-strategic-compass-foreign-policy/2377030).
(3) Carla Hobbs, « Europe’s digital sovereignty : from rulemaker to superpower in the age of US-China rivalry », ECFR, Essay Collection, juillet 2020 (https://ecfr.eu/archive/page/-/europe_digital_sovereignty_rulemaker_superpower_age_us_china_rivalry.pdf).
(4) Climate Action Network, « Infographic : cost of inaction on climate change on Europe », 7 septembre 2018 (https://caneurope.org/infographic-costs-of-inaction-on-climate-change-in-europe/).
(5) COACCH, « The Economic Coast of Climate Change in Europe : Synthesis Report on COACCH Interim Results », 2019 (https://www.coacch.eu/wp-content/uploads/2019/11/COACCH-Sector-Impact-Economic-Cost-Results-22-Nov-2019-Web.pdf).
(6) Simone Tagliapietra et Georg Zachmann, « Europe’s Green Deal must reach beyond its borders », Bruegel, Opinion, 4 février 2020 (https://www.bruegel.org/2020/02/europes-green-deal-must-reach-beyond-its-borders/).
(7) Simone Tagliapietra et Guntram Wolff, « Relaunching transatlantic cooperation with a carbon border adjustment mechanism », Bruegel, Opinion, 11 juin 2021 (https://www.bruegel.org/2021/06/relaunching-transatlantic-cooperation-with-a-carbon-border-adjustment-mechanism/).
Légende de le photo en première page : Séance plénière du Parlement européen à Strasbourg. Le 8 février 2020, le nouveau chef de la diplomatie européenne Josep Borrell déclarait : « Nous sommes entrés dans une ère de concurrence stratégique, où certains dirigeants n’hésitent pas à recourir à la contrainte et à détourner des instruments économiques notamment pour en faire des armes. (…) Pour éviter d’être la perdante de la concurrence à laquelle se livrent les États-Unis et la Chine, l’Union européenne doit réapprendre le langage de la force et se considérer comme un acteur géostratégique de premier rang. » (© Shutterstock)
https://www.areion24.news/2022/04/05/les-cinq-defis-de-la-souverainete-europeenne/3/
Mark Leonard Fondateur et directeur de l’European Council on Foreign Relations (ECFR — Conseil européen des relations internationales).
Jeremy Shapiro Directeur de recherche à l’ECFR spécialisé dans les relations transatlantiques et la politique étrangère américaine.
Sans a priori 