4343 -Suisse – Accordo quadro… basta! – L’accord-cadre… ça suffit! par Marianne Wüthrich, Horizons et débats N° 10, 11 mai 2021

A Berne, maintenant on joue cartes sur table

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par Marianne Wüthrich, Suisse –Horizons et débats N° 10, 11 mai 2021

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L’hebdomadaire «il Mattino della domenica» est concis, lui aussi. (photo Urs Graf)

De toute part s’élèvent à présent des voix venues du monde de la politique, de l’économie et de même de la population, mettant en garde contre les graves conséquences qu’entrainerait pour le modèle démocratique suisse et les droits des citoyens un accord-cadre avec l’UE et ce concert de voix a commencé à porter ses fruits: le Conseil fédéral a pris fermement position vis-à-vis de l’UE. Le 23 avril, le président Guy Parmelin s’est longuement entretenu avec la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen. Comme on pouvait s’y attendre, cet entretien n’a pas abouti à un accord sur les divergences de fond, mais a réaffirmé la volonté des deux parties de maintenir leurs excellentes relations.
 
    Une belle réussite pour la Suisse, et sur laquelle le Conseil Fédéral va pouvoir capitaliser. De toute évidence, Guy Parmelin, avec son discours calme mais sans ambiguïté s’est révélé parfaitement adapté à la communication avec Bruxelles.

«Nous ne pouvons pas signer l’accord comme ça»

La déclaration du président de la Confédération lors de la conférence de presse à Bruxelles a été brève mais claire:

«Le Conseil fédéral a toujours affirmé que la Suisse souhaite consolider et développer ses relations bilatérales avec l’Union européenne. Mais il a également stipulé […] que la Suisse ne pourra pas signer l’accord-cadre sans solutions satisfaisantes sur la protection des salaires, sur la question de la directive-Citoyenneté de l’Union et dans le domaine des subventions gouvernementales.»

Suite aux divers débats menés sur le plan technique, il était apparu que subsistaient encore des différences considérables entre les positions respectives de la Suisse et de l’UE.

«Il ne s’agit pas uniquement de ces trois points en particulier, mais d’une vision holistique.»1 

    Et c’est bien vrai: En fait, ces «trois points» de divergence englobent l’ensemble du problème de l’adoption du droit communautaire et du rôle de la CJUE (Cour de Justice de l’Union européenne) en tant que Cour suprême: la conception suisse du droit et de l’État et celle qu’en a l’UE évoluent dans deux univers différents. Cela sera exposé plus en détail ci-dessous.

déclaré Guy Parmelin suisse  Guy Parmelin

    Malgré les divergences d’opinion, la présidente de la Commission européenne et le président de la Confédération suisse se sont séparés en bons termes.

Il était important de se rencontrer en personne au plus haut niveau politique, a déclaré Guy Parmelin. Il a donc été convenu que l’on resterait en contact et que les négociations se poursuivraient au niveau technique (Livia Leu, secrétaire d’Etat/Stéphanie Riso, directrice-adjointe du cabinet d’Ursula von der Leyen). Eh bien oui, nous nous séparons donc en douceur et sans stress – on finira bien par trouver moyen de s’entendre, même sans clôture UE.

Les commissions parlementaires suisses s’en mêlent

file77n6768fkj6guzuthc5le chef du DFAE Ignazio Cassis  le chef du DFAE Ignazio Cassis 

Le 26 avril, le Président Parmelin et le chef du DFAE Ignazio Cassis ont informé les commissions des affaires étrangères du Conseil national (CPE-N) et du Conseil aux États (CPE-E) sur les fonds des éclaircissements intervenus avec l’UE.


    La CPE du Conseil national (qui regroupe quelques-uns des plus féroces partisans de l’UE au Parlement) a rejeté, par 17 voix contre 8, une rupture des négociations – ce que le président de la Confédération suisse n’avait pourtant pas proposé à Bruxelles – exhortant le Conseil fédéral à intensifier les négociations avec Bruxelles ainsi qu’à soumettre «en temps utile» des propositions au Parlement concernant les points encore en discussion.

Tiana Angelina Moser (Verts-libéraux Zurich),  Tiana Angelina Moser (Verts-libéraux/Zurich)

«La majorité est d’avis qu’on peut encore parvenir à un résultat satisfaisant»,
a déclaré la présidente de la CPE-N, Tiana Angelina Moser (Verts-libéraux/Zurich), après la réunion avec les conseillers fédéraux. Toutefois, elle n’a pas oublié d’affirmer qu’une minorité de la Commission avait émis des «réserves fondamentales sur l’accord». Elle a également indiqué que certains membres de la commission avaient fait remarquer que ce n’était pas aux commissions parlementaires de mener des négociations et d’évaluer la situation, mais au Conseil fédéral.2

    C’est une toute autre ambiance qui règne au sein de la commission du Conseil aux États. Elle ne réclame pas explicitement au Conseil fédéral de poursuivre les négociations, mais lui laisse le soin de décider de la marche à suivre.

Müller Damian
Müller Damian

 

 Le président de la Commission Damian Müller (Radicaux/Lucerne) s’est réjoui de la nouvelle détermination du Conseil fédéral: «Jusqu’à présent, la Suisse a toujours été sur la défensive, car nous nous contentions d’exprimer ce dont nous ne voulions pas.» Il est temps à présent, a dit le haut représentant parlementaire, de formuler clairement nos attentes par rapport à Bruxelles.

 

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Remarquable déclaration, également, de Christian Levrat membre de la commission (socialiste/Fribourg), ancien président du parti social-démocrate suisse: Il a précisé que si l’UE ne changeait pas de position, l’accord ne verrait pas le jour. De son point de vue, ce ne serait pourtant pas une catastrophe.3

    Il est réconfortant de constater, que de plus en plus de Suisses, issus de divers horizons politiques, en sont à présent conscients.

Principale pierre d’achoppement avec l’UE: des interprétations divergentes au sujet de la libre circulation des personnes 

Le 26 avril au soir, a eu lieu une conférence de presse commune, organisée par le Conseil fédéral et les Commissions de politique extérieure. La présence effective des deux conseillers fédéraux a mis fin, à la manière suisse, aux folles rumeurs selon lesquelles Ignazio Cassis avait carrément été écarté de ses fonctions de ministre des affaires étrangères lorsque le Président Parmelin s’est rendu sans lui à Bruxelles. La conférence de presse a porté sur l’affaire en cours.

La Suisse a fait de nombreux compromis au cours des négociations, déclare M. Parmelin, mais les «différences avec l’UE restent fondamentales». M. Cassis en a cité la  raison fondamentale: «La pierre d’achoppement de nos différends avec l’UE réside dans notre interprétation divergente au sujet de la libre circulation des personnes.»4

le conseiller fédéral Cassis  le conseiller fédéral Cassis

    Excellente analyse de la situation en format condensé – les divergences sont en effet fondamentales car les concepts juridiques tout comme les structures étatiques de la Suisse et de l’UE (qui n’est pas un État, il est vrai, mais possède des structures semblables à celles d’un État) diffèrent fondamentalement. Ce constat ne s’applique non seulement à l’interprétation de la libre circulation des personnes, mais aussi au principe que celle-ci implique. En ce qui concerne la libre circulation des personnes, le conseiller fédéral Cassis explique ainsi la divergence des points de vue:

Pour la Suisse, la libre circulation des personnes concerne les professionnels et leurs familles, alors que l’UE exige la libre circulation des personnes pour tous les citoyens de l’Union. 


    Une minute – là, une petite précision s’impose. L’«interprétation» suisse sur ce point est basée sur l’Accord sur la libre circulation des personnes, l’un des accords faisant partie des «Accords bilatéraux I» (de 1999) entre l’UE et la Suisse, accords qui ont été approuvés par les électeurs suisses, dans les urnes de la votation populaire.

L’«interprétation» de l’UE, en revanche, se fonde sur la «Directive sur la citoyenneté de l’Union» (DCUE), laquelle n’a aucune valeur juridique pour la Suisse, car ni le Parlement ni le peuple ne l’ont jamais approuvée.

Lorsque les négociations sur l’accord-cadre ont commencé en 2013, la DCUE n’a jamais fait l’objet d’un débat, et pas plus tard qu’en 2017, lorsque le Conseiller fédéral Ignazio Cassis a pris la tête du département de politique extérieure suisse, il a déclaré que la DCUE représentait pour la Suisse une «ligne rouge», ce qui, j’en suis sûre, était sincère.

Et voilà que tout d’un coup, à l’improviste, nous sommes à présent censés adopter cette directive que vraisemblablement pratiquement aucun Suisse n’a jamais vue ou lue, et encore moins saisie dans toutes ses implications!

Voici comment, selon l’accord-cadre, fonctionnerait l’adoption du droit communautaire 

Dans le texte de l’accord-cadre5, il n’y a pas un mot réservé à la Directive européenne sur la citoyenneté – mais cela n’a pas semblé utile. En effet, selon cet accord, ce ne serait plus nous, les Suisses, mais la Commission européenne et la Cour de justice de la Communauté européenne (CJUE) qui détermineraient conjointement le droit communautaire que la Suisse serait censée adopter. Selon l’article 1, paragraphe 3, l’accord régit la «procédure d’adoption d’actes juridiques de l’Union européenne» – «uniquement», comme il y est dit, en ce qui concerne les cinq accords, dits d’accès aux marchés, et les futurs accords potentiels, mais cela fait déjà beaucoup.
A lui tout seul, l’accord sur la libre circulation des personnes ouvrirait une boîte de Pandore. Par exemple, selon la Commission européenne, la directive européenne sur la citoyenneté fait partie du droit à la libre circulation des personnes et devrait donc être adoptée par la Suisse avec tous ses développements à venir.  

     Si la Suisse n’était pas d’accord avec cette «interprétation», l’article 4 de l’accord-cadre entrerait en jeu: selon le paragraphe 1,

«les accords concernés et les actes juridiques de l’Union européenne, […] sont interprétés et appliqués uniformément».

    Si des «notions de droit de l’Union» sont concernées, «les dispositions et les actes sont interprétés et appliqués conformément à la […] jurisprudence de la CJUE (article 4, paragraphe 2). C’est clair? Avec l’accord-cadre, la Suisse abandonnerait donc à la CJUE le soin de trancher sur ces «questions d’interprétation» ainsi que sur nombre d’autres questions essentielles.

Carl Baudenbacher, les faiseurs d'Opinion dans les Relations Suisse-Union Européenne.

Carl Baudenbacher, les faiseurs d’Opinion dans les Relations Suisse-Union Européenne.

cf/ http://www.decotidien.com/actualite/Baudenbacher-sur-laccord-cadre-Vue-h22673.html

Selon Carl Baudenbacher – président de la Cour de justice de l’AELE depuis de longues années et qui connaît mieux que quiconque le droit de l’UE, les actes juridiques et les accords élaborés par l’UE font pratiquement toujours intervenir des «termes selon le droit de l’Union». Et après tout, c’est logique.

    Le tribunal d’arbitrage, que quelques astucieux pro-européens de l’administration fédérale ont entre-temps proposé (vraisemblablement parce que nous, les Suisses, de par notre histoire, avons généralement une attitude positive envers les tribunaux d’arbitrage) est certes réglementé en long, en large et en travers dans l’article 10 du traité-cadre, mais selon Carl Baudenbacher,il ne sert que de feuille de vigne au pouvoir omniprésent de la Cour de justice européenne. Cette dernière ne se prononcera certainement pas trop souvent en faveur de la Suisse, car il s’agit d’un tribunal de la partie adverse. Or, les États membres de l’UE ont jusqu’à présent obtenu très rarement gain de cause juridique auprès de la CJCE en cas de désaccord avec la Commission européenne… 

    Tout cela est très éloigné de la conception suisse de l’État et de la loi…

Un mot sur le contenu de la directive européenne sur la citoyenneté 

La «Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil en date du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres» (DCUE) correspond approximativement, mais pas entièrement, au droit des citoyens suisses sur le territoire suisse. Elle donne aux personnes de tous les États de l’UE un large droit de séjour dans les autres États de l’UE, même si elles sont au chômage, un droit de séjour permanent après cinq ans, le droit à l’aide sociale même pour les membres de la famille venant de l’extérieur de l’UE et une protection étendue des criminels contre l’expulsion.

L’objectif de la DCUE est une tentative désespérée de «ramener» les citoyens à un «sentiment d’appartenance» à l’UE:

«Si les citoyens de l’Union qui ont décidé de s’installer de manière permanente dans l’Etat membre d’accueil se voyaient accorder le droit de séjour permanent, cela renforcerait leur sentiment de citoyenneté de l’Union et contribuerait de manière décisive à la cohésion sociale, un objectif fondamental de l’Union.»
(Considérant 17) Et pour la mise en œuvre de cette idéologie (abolition rampante des Etats-nations dans le but de développer un Etat unitaire européen, ce que personne ne veut sauf les bureaucrates de l’UE), on a élaboré ce genre de loi monstrueuse … 

    Bien sûr, les droits garantis par la DCUE ne vont pas aussi loin que les droits de ses ressortissants inscrits dans les constitutions des différents pays – avec 500 millions de personnes réparties dans 27 pays, cela ne serait pas réalisable. Néanmoins, la greffe de cette structure signifie probablement aussi de lourdes charges financières et sociales additionnelles pour de nombreux États membres.

 Pour la Suisse, avec ses hauts salaires, son coût de la vie élevé et ses bonnes prestations sociales, se voir contrainte d’adopter la directive européenne sur la citoyenneté serait dévastateur. Il est actuellement déjà assez tentant d’émigrer vers le système de protection sociale suisse, car tout le monde sait que ses prestations sont plusieurs fois, voire des dizaines de fois, supérieures à celles de pratiquement tous les États de l’UE. Quand on touche à la vie réelle, même certains rédacteurs de la  «Neue Zürcher Zeitung», autrefois partisans unanimement zélés de l’accord-cadre, flanchent ouvertement.

   Dans l’édition en ligne du 28 avril, l’article de Fabian Schäfer sur la directive européenne sur la citoyenneté était intitulé: «Deux ans de travail, puis la protection sociale et enfin le droit de séjour permanent – Pourquoi le Conseil fédéral persiste dans son refus du principal point de discorde avec l’UE». Schäfer poursuit : «Les positions de négociation révélées par le Conseil fédéral sur l’accord-cadre montrent à quel point l’opposition est fondamentale sur la directive sur la citoyenneté de l’Union.»

 
    Avec la DCUE, la population active suisse risquerait donc de devoir contribuer à nourrir un nombre croissant de bénéficiaires de l’aide sociale qui eux n’auraient jamais contribué à nos systèmes de protection sociale, de sorte que notre prospérité serait ramenée à la moyenne européenne. Il est donc plus prudent, y compris pour des raisons économiques, pour un petit État de démocratie directe et fédéraliste de poursuivre sa propre voie de manière aussi indépendante que possible, en coopération avec ses voisins.

Comme le feu et l’eau 

Passons maintenant brièvement aux deux autres «points de friction» inclus dans les négociations sur l’accord-cadre. En ce qui concerne la question des subventions gouvernementales que l’UE a l’intention de soumettre à son interdiction de principe, dans l’accord-cadre aussi bien que dans les accords consécutifs, nous y reviendrons à une autre occasion. Il s’agit là de la menace qui pèse sur le service public qui, dans la tradition suisse, revêt une grande importance pour toutes les couches de la population et toutes les régions du pays, car il fait partie de nos valeurs fondamentales basées sur le principe d’entre-aide suivant le modèle des coopératives.

    En ce qui concerne le troisième point, la protection des salaires, Cassis a déclaré, lors de la conférence de presse du 26 avril, que

«les mesures d’accompagnement feraient également l’objet d’une évaluation différenciée: tandis que pour la Suisse, la question principale était la protection des salaires, pour l’UE, en revanche, ces mesures représentaient une entorse à la concurrence».6
 Dans la presse, une «fonctionnaire européenne» a réaffirmé que l’UE reconnaît le principe «à travail égal, salaire égal». En ajoutant que la Suisse devait certainement pouvoir prendre des mesures pour autant qu’elles soient «proportionnelles et non discriminatoires».7 

Nous voilà donc devant deux mondes complètement différents!

 
    En effet, la loi européenne sur le détachement de la main d’œuvre salariée, avec son système de contrôle largement numérisé et au maillage étendu,

est à mille lieues des contrôles intensifs et efficaces sur les chantiers et dans la restauration qui sont organisés en Suisse conjointement par les syndicats et les associations patronales – au travers d’une interaction fédéraliste et démocratiquement coordonnée.

 Pour les syndicats suisses et les sociaux-démocrates, les mesures d’accompagnement constituaient, en 1999, une condition indispensable à l’acceptation de l’accord sur la libre circulation des personnes et donc des accords Bilatéraux I. Et ils fonctionnent! Il n’est donc pas étonnant que le PS et les syndicats soient déterminés à maintenir les mesures d’accompagnement telles qu’elles ont été conçues par les partenaires sociaux suisses.

Vue prospective 

l’économiste Gerhard Schwarz,  l’économiste Gerhard Schwarz

Parmi tous les Suisses qui sont arrivés à la conclusion que nous ne devrions «pas payer le prix fort» en échange de l’accord-cadre, se trouve l’économiste Gerhard Schwarz, longtemps rédacteur en chef du département Économie de la «Neue Zürcher Zeitung» et, jusqu’en 2016, directeur du think tank «Avenir Suisse». L’auteur développe ainsi:

«Il serait plus judicieux de ne pas susciter d’attentes trop élevées en ce qui concerne la politique menée à l’égard de l’UE et de considérer qu’une certaine période, même sans nouveaux accords, ne serait pas une catastrophe, mais simplement une démonstration de patience stratégique.»

Gerhard Schwarz arrive ainsi à la même conclusion que Christian Levrat, membre du Conseil aux États, président sortant du PS:

«Il n’est pas absolument vital, comme on le prétend trop souvent, de mettre en place de nouveaux accords et un cadre institutionnel avec l’UE.»8

   La Suisse réussira sans doute à maintenir sa place au milieu de l’Europe, en tant que petit État coopératif accordant la plus grande importance à la liberté et à ses propres approches décisionnelles. Jusqu’à présent, elle s’est montrée capable de développer, en cas de besoin, «des plans alternatifs» créatifs et flexibles. «Le Conseil fédéral réfléchit et demeure ouvert  aux alternatives», voilà ce qu’a répondu le Président Parmelin à un journaliste bruxellois. En outre, tant que nous ne serons pas sous la menace de sanctions illégales et contraires aux accords, nous serons heureux d’apporter des contributions appropriées à des projets pertinents, notamment ceux en faveur des États membres de l’UE les plus pauvres.

En fait, tout devient très simple quand on sait ce qu’on veut et surtout, ce qu’on ne veut pas. •


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«Accord-cadre de l‘UE. Parmelin: «So können wir das Rahmenabkommen nicht unterzeichnen». SRF News, 23/04/21
Point de presse. Commission de politique étrangèredu Conseil national : «Schweiz-EU-Nationalratskommission gegen Übungsabbruch beim Rahmenabkommen, 26/04/21
Burkhardt, Philipp. «Keine Einigung mit der EU. Rahmenabkommen: Jetzt spricht der Bundesrat Klartext.» SRF News, 27/04/21
Burkhardt, Philipp. «Keine Einigung mit der EU. Rahmenabkommen: Jetzt spricht der Bundesrat Klartext.» SRF News, 27/04/21
«Accord visant à faciliter les relations bilatérales entre l’Union européenne et la Confédération suisse dans les domaines du marché intérieur auxquels la Suisse participe» du 23/11/18
Burkhardt, Philipp. Burkhardt, Philipp. «Keine Einigung mit der EU. Rahmenabkommen: Jetzt spricht der Bundesrat Klartext.» SRF News, 27/04/21
Rapport ads. «Le Conseil fédéral attend de l’UE qu’elle fasse des concessions sur l’accord-cadre». Südostschweiz online,27/04/21
Schwarz, Gerhard. «Die Schweiz hat Zukunft. Von der positiven Kraft der Eigenart»,Zurich 2021. p. 84. ISBN 978-3-03810-446-9



https://www.zeit-fragen.ch/fr/archives/2021/n-10-11-mai-2021/accordo-quadro-basta-laccord-cadre-ca-suffit.html